A Proposta de Emenda à Constituição (PEC 241/16), os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS/ONU) e o Desenvolvimento Humano (PNUD/ONU)

MARIA JOSÉ DE REZENDE*

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A PEC 241/16 estatui que, a partir de 2017, ficará limitada, por 20 anos, a expansão das despesas primárias da União (Paiva et al, 2016)[1]. Quais são estas despesas? São aquelas que viabilizam as políticas e os programas sociais[2]. O texto publicado pelo IPEA[3] (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), intitulado O novo regime fiscal e suas implicações para a política de assistência social no Brasil (Paiva et al., 2016, p.4), indica que “a despesa primária da união corresponde ao conjunto de gastos que possibilita a oferta de serviços públicos à sociedade, deduzidas as despesas financeiras”[4].

Desde que foi anunciada, esta proposta de emenda constitucional tem gerado inquietações e indagações de toda natureza (sociais, políticas, econômicas e jurídicas). Do ponto de vista social as discussões dizem respeito à possibilidade de piorar um quadro já caótico no que se refere à efetivação de direitos nas áreas da saúde e da educação. No que tange às questões políticas têm ganhado relevância os debates sobre o recuo na democratização, ainda por construir, do controle do orçamento e do fundo público. A tendência seria, então, a morte da perspectiva de haver avanços a médio e longo prazo, ainda que lentos, neste processo de gestão dos recursos direcionados às melhorias sociais.

Outro fator de perplexidade está vinculado ao modo como a PEC 241 desmonta um pacto, ainda em flor[5], ou seja, o de que as despesas públicas nas áreas sociais poderiam ser ampliadas na medida em que ocorressem melhoras na economia. O crescimento econômico e a maior arrecadação poderiam resultar em receitas mais ampliadas para serem aplicadas nas áreas sociais. Com a aprovação desta emenda constitucional “aumentos na arrecadação não poderão ser revertidos no aperfeiçoamento das políticas públicas” (Paiva et al., 2016, p.7)[6]. Mas os problemas não ficam por aí, já que a PEC 241 não só explicita o desprezo pelos direitos sociais consagrados na Carta Magna de 1988 como também exalta o desejo de frear conquistas sociais para, assim, privilegiar alguns interesses econômicos e políticos que há muito tempo vêm deixando evidente o quanto se sentem incomodados com os parcos e diminutos ganhos sociais obtidos a partir da década de 1990.

“Não obstante a PEC 241/2016 incida apenas sobre as despesas primárias e, dentre estas, abra espaços controvertidos de exceções escolhidas aleatoriamente (eleições planejáveis, emendas impositivas e capitalização de empresas estatais), seguem excluídas de quaisquer restrições às despesas financeiras, as quais aguardam, até o presente momento, a fixação dos limites de dívida consolidada e mobiliária da União” (Comparato et al., 2016, p.2).

As observações acerca dos interesses políticos e econômicos envolvidos na tramitação e aprovação, numa primeira votação, da PEC 241 elucidam, por certo, como estão acopladas as reduções dos gastos sociais, a subtração de direitos e os interesses políticos de grupos nacionais e internacionais. No artigo denominado El capitalismo cambió las reglas, la política cambió de lugar, Ladislau Dowbor (2016, p.2) demonstra que há uma “nova arquitetura do poder” que potencializa as desigualdades não somente de renda, mas também de recursos políticos que fazem minguar, cada vez mais, a busca por ampliação – conforme assinalava Norbert Elias (1994; 2001) – da democratização institucional (entre governados e governantes) e funcional (entre os diversos segmentos sociais). O processamento da vida política, nas suas minúcias e nos seus procedimentos diversos, vem sendo marcado, no limiar do século XXI, por desequilíbrios de poderes que se agigantam em todos os âmbitos. Toda política de retração de gastos públicos na área social e toda ação que subtraiam direitos postos na Carta Constitucional de 1988, muitos deles ainda por se efetivar, devem ser lidas à luz de um processo que põe em suspensão a possibilidade de que seja plausível algum tipo de reorientação do Estado brasileiro em favor dos interesses dos segmentos destituídos de qualquer poder.

Além dessas preocupações já extremamente complexas e, sem dúvida, capazes de congelar no ar as expectativas e perspectivas de que pudesse haver, com a maturidade da Carta Constitucional de 1988, uma mudança na direção dos gastos públicos em favor de um projeto coletivo de nação, no qual os segmentos sociais mais pobres pudessem ser, de fato, alcançados pelas melhorias sociais, há outras que entram em pauta; por exemplo, a que procura situar as indagações sobre os efeitos da PEC 241 no âmbito de uma abordagem dos direitos humanos e dos direitos fundamentais. Para esta perspectiva, as mudanças trazidas por esta proposta de Emenda Constitucional é um desastre absoluto.

Em um país em que é muito recente o encaminhamento das políticas sociais como direito, tem-se com esta PEC a morte de uma expectativa de enlaçamento de todos os brasileiros em políticas inclusivas. Implode-se a “proteção formal e material dos direitos à saúde e à educação” (Comparato, et al., 2016, p.2). E isto seria constatável porque

“aprovada tal proposta, a sociedade brasileira trocará, por vias oblíquas e inconstitucionais, as vinculações positivas de gasto mínimo em saúde e educação por uma vinculação negativa (gasto máximo), certamente restritiva daqueles pisos, sem qualquer avanço sobre a qualidade do gasto no ciclo orçamentário. Desfigurar a Constituição, no que ela assume como prioritário para as gerações presentes e futuras, mediante a inserção desse artigo 104 no ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) pela PEC 241/2016, pode ser um precedente muito perigoso, seja para o nosso Estado social em construção, seja do ponto de vista democrático-institucional, visto se tratar de reforma promovida sem sustentação mínima no corpo social” (Comparato et al, 2016, p.2).

Por que a PEC 241/16 dificulta as políticas de ampliação de direitos, o desenvolvimento humano e o cumprimento dos ODSs?

Os RDHs (Relatórios do Desenvolvimento Humano), encomendados e editados desde 1990 pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), assim como os REPTs (Relatórios de Monitoramento Globais das Metas Educação para Todos), encampados pela UNESCO (Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura) e divulgados, mundialmente, desde 2002, têm uma característica comum: a averiguação de como o Brasil vinha tentando, ou não, ainda que em parte, cumprir o que se acordava no âmbito dos organismos internacionais. Conquanto constatassem dificuldades de alcançar as diversas metas e acordos no concernente à melhoria na área da saúde, da educação, da nutrição e da moradia adequadas, tais documentos continham trechos com destaques para alguns passos dados rumo à efetivação de alguns direitos sociais básicos.

Os programas sociais da década de 1990[7] (Bolsa Escola, Serviço Civil Voluntário, Comunidade Solidária[8], Benefício da Prestação Continuada (BPC), Programa de Suplementação Alimentar/ Programa Cupom de alimentação (PCA) e Programa de auxílio ao Trabalhador (PAT), Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)[9] entre outros) encontravam-se em consonância com o que os RDHs da década de 1990 traziam sobre a necessidade de não se medirem esforços para combater a pobreza extrema e construir melhorias sociais capazes de atingir as populações mais pobres. Notava-se que o leque de ações e agendas que compunham o programa Comunidade Solidária – criado em 1995 e ligado diretamente ao Gabinete da Presidência da República – enquadrava-se dentro da concepção de luta contra a pobreza aventada pelo PNUD nos RDHs.

Eram ações que buscavam mobilizar diversas áreas, grupos, agendas e agentes para constituir um leque de programas na área da alimentação, nutrição, saúde, educação e renda. No RDH de 1996 (p.49) há um texto do presidente Cardoso (1996) onde ele ressaltava a importância do PNUD tentar gerar uma agenda de desenvolvimento humano, insistindo, no entanto, nos obstáculos que esta agenda encontrava em razão de um processo de globalização que dificultava, aos Estados, responderem a todas as exigências postas pelas políticas de desenvolvimento humano. É interessante destacar que, neste texto, nada era dito sobre as especificidades de uma forma de política e de Estado, no Brasil, que também estava na base das impossibilidades de reorientar, conforme dizia Celso Furtado (2001; 2002), o Estado em favor dos destituídos de renda e de poder.

Ainda que não seja possível alongar-se nestas questões, pode-se dizer que havia uma conjuntura interna (as exigências postas pela Constituição de 1988 de expansão dos direitos sociais) e externa (as agendas construídas por organismos internacionais (PNUD, UNESCO, Banco Mundial, FMI)[10] que impulsionava diversas disputas relacionadas à construção de espaços para intervir, impulsionar e/ou emperrar ações e programas sociais. Desde a Constituição de 1988, examinando-se os muitos programas sociais governamentais existentes, pode-se dizer que ao Estado coube um papel essencial nas políticas contra a pobreza extrema. Houve muitas tentativas, tanto externas como internas, para encolher este papel do Estado, mas existiram também muitas disputas para viabilização de algumas agendas de ampliação de direitos dos segmentos mais empobrecidos.

Ao examinarem-se os RDHs da década de 1990, observa-se que se discutia, com muita insistência, os efeitos da combinação de crescimento econômico e desigualdades extremas existentes no Brasil. Ganhava relevo também o fato de o Estado, nas décadas de 1960, 1970 e 1980, não se voltar para políticas sociais, para os mais pobres. Os formuladores destes documentos criticavam o período ditatorial e indicavam que os mais pobres e alguns grupos específicos (os índios, por exemplo) teriam sido atingidos por uma fórmula de crescimento econômico que não os contemplou de modo algum. Dessa maneira, os autores destes documentos insistiam na necessidade de o país construir uma agenda mais e mais voltada para o desenvolvimento de políticas sociais que fossem capazes de atingir os mais pobres. Desencadeia-se, assim, um amplo embate sobre a natureza das políticas que seriam necessárias ao país: universais e/ou focalizadas. Ou, então, sobre como combinar estas duas formas.

O elemento relevante para esta discussão é que o Estado era tido ora mais ora menos como o agente principal deste processo de desenvolvimento de políticas capazes de alcançar os mais pobres. Mas foram muitas as políticas gestadas e ancoradas, essencialmente, no Estado. Além disso, segmentos da sociedade civil, bem como os elaboradores dos RDHs/PNUD/ONU propunham a participação de vários agentes na implantação e gestão de políticas capazes de atingir os mais pobres. Este tipo de entendimento continuou vigente nas décadas de 2000 e 2010.

Nos quinze primeiros anos do século XXI foram se acirrando, de um lado, demandas e ações para ampliação de direitos sociais e, de outro, foi ganhando substancialidade um movimento no sentido inverso, ou seja, empenhado em subtrair conquistas e avanços. As ações postas em andamento na primeira década do 3º Milênio, tais como Farmácia Popular, Fome Zero, Bolsa Família, SUAS (Sistema único de Assistência Social), entre outras diversas que estavam, ou não, englobadas nestas, foram desencadeando e fermentando disputas, entre os diversos segmentos sociais, de várias naturezas em relação ao controle dos recursos públicos (Freitas, 2007).

As políticas sociais postas em andamento pelo governo Lula da Silva foram, com muita frequência, citadas no interior dos RDHs/PNUD e dos REPTs/UNESCO. Os formuladores dos relatórios da década de 2000 consideravam acertadas políticas como o Bolsa Família que estavam assentadas em condicionalidades. Os autores do RDH (2003), por exemplo, teciam inúmeros elogios a tal política e havia, de modo implícito, sugestões de que outros países seguissem o exemplo do Brasil. Os Relatórios de Monitoramento Global de Educação para Todos traziam visões positivas sobre o que estava sendo feito no Brasil na área da Educação e elogiavam os fundos (o FUNDEF[11] e o FUNDESCOLA)[12] para melhoramento da educação nas regiões mais pobres do país. Sugeriam, em vista desta experiência, que isto fosse aplicado no mundo todo (UNESCO/REPTs, 2009; 2010). Ou seja, os países em melhores condições econômicas deveriam ajudar a criar fundos para financiar a educação naqueles países extremamente pobres.

Desde 2000, com a Declaração do Milênio pactuada pelos países que compõem o sistema das Nações Unidas, os governantes veem-se desafiados pelos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio (ODMs) que são metas traçadas para combater a fome, a mortalidade materna e infantil, o não-acesso à educação básica e ao atendimento básico em saúde. De um modo mais incisivo, os governantes, a sociedade civil organizada e os organismos internacionais ligados à ONU passam a ser chamados a construir caminhos e agendas propícios a melhorias sociais. O prazo para a viabilização dos ODMs seria o ano de 2015. E como isto não ocorreu no Brasil e no mundo, em 2015 foram renovadas as metas que passaram a ser denominadas de Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODSs) os quais teriam que avançar até 2030.

Deve-se indagar, ao analisarem-se os estudos dos técnicos do IPEA tais como os de Fabíola Vieira e Rodrigo Benevides (2016) e Paiva et al., (2016) e os do DIEESE (2016) se a PEC 241 não estaria na contramão de um pacto que vem sendo firmado, há alguns anos, com organismos internacionais como o PNUD. Que ela está se opondo ao que foi pactuado no interior da Constituição de 1988 não há qualquer dúvida, já que ela “poderá comprometer os avanços realizados em relação ao combate à pobreza e à desigualdade, e à promoção da cidadania inclusiva” (Paiva et al, 2016, p.4). Além disso, tal Emenda Constitucional estaria minando também as possibilidades de o país avançar rumo aos ODMs e ODSs.

Observa-se, então, que a conjuntura interna impulsionada pela Carta Constitucional de 1988 e as ações de alguns organismos internacionais (PNUD e UNESCO, por exemplo) que pressionavam para aplicação de mais e mais recursos no cumprimento de metas e objetivos acordados externamente, levaram a dois processos simultâneos: de um lado estão os agentes que tentam maior controle sobre orçamentos e recursos públicos para direcioná-los a políticas capazes de ampliar as melhorias sociais e de outro estão aqueles que sempre tiveram controle dos recursos do Estado para fazer deles o que melhor lhes aprouvesse, reafirmando, assim, as políticas mantenedoras das condições e interesses preponderantes.

Parte-se, então, do pressuposto de que a geração e o empenho para aprovação da PEC 241 devem ser lidos como resultado de embates entre as muitas configurações (Estado, governos, organizações diversas da sociedade civil, organismos internacionais) para dar uma forma de direcionamento ao orçamento público. É uma luta que revela todos os desequilíbrios de poder existentes na sociedade brasileira. Em um país onde vigora uma forma de capitalismo inteiramente dependente do Estado, em que uma parte expressiva dos recursos públicos é direcionada aos segmentos mais ricos, através de muitas formas de financiamento, subsídios, desonerações, etc., há, sem dúvida, por parte destes setores, interesses de reorientar os gastos do Estado em seu favor. Dar ao Estado uma orientação que contemple somente os mais abastados não é nenhuma novidade neste país. No domingo, 16 de outubro de 2016, o Jornal Folha de S. Paulo trouxe como manchete: “’Bolsa Empresário’ resiste a ajuste no governo Temer e deve custar R$ 224 bi”. Essa manchete diz muito não só sobre a PEC 241, mas também sobre o país e a sua história secular.

 

Referências

BARROS, Maria Sylvia e TARTAGLIA, José C. A política de alimentação e nutrição no Brasil:

breve histórico, avaliação e perspectivas. Alim. Nutr., Araraquara, v.14, n.1, p. 109-121, 2003. Disponível em: serv-bib. fcfar.unesp.br/seer/index.php/alimentos/article/download/847/726. Acesso 10/10/16.

CARDOSO, Fernando H. Contribuição especial in RDH (1996): Relatório do Desenvolvimento Humano: Crecimiento económico para propriar el desarrollo humano? PNUD/ONU. 1996. Disponível em: http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr1996 [Acessado em 02/10/16]

COHN, Amélia. “Políticas sociais e pobreza no Brasil” in Revista Planejamento e políticas públicas, 12, jun/dez, Brasília, IPEA, 1995. Disponível em: http://www.contagem.mg.gov.br/arquivos/arquivos/infotec/cohn_politicas_sociais.pdf  Acesso em 18 out. 2016

COMPARATO, Fábio et al. Financiamento dos direitos à saúde e à educação: mínimo inegociáveis. Boletim de Notícias ConJur, 27 Julho 2016. Disponível em: http://www.analisepoliticaemsaude.org/oaps/noticias/?id=a9bcf67f1e35bb6ee5599776c97ddd47 Acesso em 13/10/2016.

DIEESE. PEC nº 241/2016: o novo regime fiscal e seus possíveis impactos. Nota Técnica, n. 161, setembro de 2016. Disponível em: http://www.dieese.org.br/notatecnica/2016/notaTec161novoRegimeFiscal.pdf. Acesso em 24/10/16.

DOWBOR, Ladislaw. El capitalismo cambió las reglas, la política cambió de lugar. Nueva Sociedad, Buenos Aires, p.1-6, out. 2016. Disponível em: http://nuso.org/articulo/el-capitalismo-cambio-las-reglas-la-politica-cambio-de-lugar/ Acesso em 17/10/16.

ELIAS, Norbert. A sociedade dos indivíduos. Rio de Janeiro, Zahar editores, 1994.

ELIAS, Norbert. A sociedade da corte.  Rio de Janeiro, Zahar editores, 2001.

ESTUDO sobre PEC do Teto gera divergências dentro do IPEA. Valor Econômico. 11 out. 2016. Caderno Política, p.1. Disponível em: http://www.valor.com.br/politica/4741849/estudo-sobre-pec-do-teto-gera-divergencias. Acesso 13/10/16.

FREITAS, Rosana M. O governo Lula e a proteção social no Brasil: desafios e perspectivas. Rev. katálysis v.10 n.1,p.1-16, Florianópolis Jan./June 2007. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1414-49802007000100008  Acesso em 12/10/16

FURTADO, Celso. O capitalismo global.  Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2001.

FURTADO, Celso. Em busca de novo modelo.  Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2002.

PAIVA, Andrea Barreto et al. O novo regime fiscal e suas implicações para a política de assistência social no Brasil. Brasília, IPEA, Nota Técnica n.27, set. 2016. Disponível em: https://www.abrasco.org.br/site/wp-content/uploads/2016/09/nt_27_IPEA_regime_fiscal_assistencia_social.pdf . Acesso em 13/10/16

PNUD/RDH (2003). Relatório de Desenvolvimento Humano: um pacto entre nações para eliminar a pobreza humana 2003. Disponível em: <http://www.pnud.org/en/reports/global/hdr2003/download/pt>. Acessado em: 11/10/16

ROCHA, Sônia. “Estimação de linhas de indigência e de pobreza: opções metodológicas no Brasil” in Ricardo Henriques, (org.). Desigualdade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro, IPEA, 2000.

ROMÃO, Frederico. Brasil década de 90: a recorrência das desigualdades sociais em meio a muitas transformações. Anais do XI Congresso B r a s i l e i r o d e S o c i o l o g i a. Campinas, SBS, p.1-23, set.de 2003. Disponível em: file:///D:/Downloads/sbs2003_gt04_frederico_romao.pdf  Acesso em 17 out. 2016.

UNESCO/REPTS (2009) – RELATÓRIO de Monitoramento da Educação para Todos: Marginalização. UNESCO. Disponível em: http://www.unesco.org/new/es/education/themes/leading-the-in- Acessado 12/10/16

UNESCO/REPTS (2010) – RELATÓRIO de Monitoramento da Educação para Todos: Marginalização. UNESCO. Disponível em: http:// http://www.unesco.org/new/es/education/themes/leading-the-international-agenda Acesso em 16/10/2016.

VIEIRA, Fabíola. S; BENEVIDES, Rodrigo. P. S. Os impactos do Novo Regime Fiscal para o financiamento do Sistema Único de Saúde e para a efetivação do direito à saúde no Brasil. Brasília: Ipea, 2016. (Nota Técnica Ipea nº 28).

rezende* MARIA JOSÉ DE REZENDE é Doutora em Sociologia pela USP. Professora de Sociologia na UEL.

[1] “A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 241/2016 institui um Novo Regime Fiscal no âmbito da União para os próximos 20 anos ao estabelecer um limite para as despesas primárias6, individualizado por cada um dos poderes7. De acordo com a Proposta, de 2017 a 2036, o crescimento anual do gasto não deverá ultrapassar a inflação, o que na prática congelará, em termos reais, a despesa primária no patamar de 2016. Portanto, as mudanças propostas pela PEC 241/16 alterarão a forma como o orçamento é elaborado e debatido; o modo como se dão as disputas e negociações pelo fundo público; e as pressões e limites aplicados sobre a gestão das políticas públicas em geral” (Paiva et al., 2016, p.4)

[2] “Em termos de proporção do PIB, a adoção da nova regra produziria, em 20 anos, a regressão da participação dos gastos com as políticas assistenciais a patamares inferiores ao observado em 2006 (0,89%), passando de 1,26% em 2015 para 0,70% em 2036” (Paiva et al., 2016, p.4)

[3] No artigo Estudo sobre PEC do Teto gera divergências dentro do Ipea, o jornal Valor Econômico traz uma discussão sobre as divergências existentes entre técnicos do IPEA, todavia, demonstra que, institucionalmente, o presidente Ernesto Lozardo, declara que o instituto é favorável à PEC 241. Ver (Estudo sobre PEC do Teto gera divergências dentro do IPEA, 2016)

[4] Este texto de Paiva e outros técnicos intitulado O novo regime fiscal e suas implicações para a política de Assistência Social no Brasil (2016), assim como o texto de Fabíola S. Vieira e Rodrigo P. Benevides intitulado Os impactos do Novo Regime Fiscal para o financiamento do Sistema Único de Saúde e para a efetivação do direito à saúde no Brasil (2016) abriram uma crise no IPEA porque estes estudos técnicos constatam que se, aprovada a PEC 241, haverá perdas expressivas para as áreas sociais, o que levou o presidente do órgão a questionar tais estudos e sair em defesa da proposta de emenda constitucional do governo.

[5] Em flor, porque estaria em desenvolvimento. Fábio K. Comparato et al. (2016, p.2) faz a seguinte afirmação: “Do ponto de vista do direito fundamental à saúde, havia, desde a redação originária da Carta de 1988, dispositivo que assegurava proporcionalidade mínima do custeio desse setor no bojo do Orçamento da Seguridade Social (OSS). Isso porque o artigo 55 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) previa a necessidade de resguardar, no mínimo, 30% desse orçamento especial para a política pública de saúde. Se tivéssemos mantido, ao longo do tempo, tal proporção dada transitoriamente pelo Constituinte Originário, o Sistema Único de Saúde contaria atualmente com disponibilidade de custeio quase 2,5 vezes maior que a dotação prevista para o exercício de 2016”

[6] O DIEESE (2016), em Nota Técnica (n.161), diz que “a elaboração da proposta para o ajuste fiscal no curto prazo consolida o processo iniciado em maio passado, com a aprovação da nova meta de resultado primário 2 do setor público para o ano e, consequentemente, a modificação da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016 (Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015).

[7] Não é possível realizar, no âmbito deste artigo, uma análise dos avanços e percalços destas políticas da década de 1990. Há muitos debates e discussões sobre isto (Romão, 2003; Cohen, 1995; Rocha, 2000; Barros e Tartaglia, 2003).

[8] A Comunidade Solidária era um leque de políticas, programas e agendas de ações (Barros e Tartaglia, 2003).

[9] Não se fará aqui o histórico de programas como o PNAE que possui suas raízes na década de 1950, mas que ganhou uma formatação mais estruturada a partir da Carta Magna de 1988.

[10] Fundo Monetário Internacional.

[11]  Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério criado por Emenda Constitucional em 1996.

[12] Fundo de Fortalecimento da Escola – Programa em parceria entre Ministério da Educação, BIRD e secretarias municipais e estaduais de educação. O FUNDESCOLA está em andamento desde 1998.

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